Nel maggio 2009 il Bundestag aveva inserito negli articoli 109 e 115 della Legge Fondamentale (LF) il cosiddetto freno all’indebitamento, ossia il divieto di contrarre nuovi prestiti per il governo federale e per i Länder. Per il governo federale, la frase centrale dell’articolo 115 LF recitava: “In linea di principio, le entrate e le uscite devono essere in equilibrio senza entrate da prestiti”: “In linea di principio senza” significa che il debito può essere contratto solo fino a un livello minimo specificato di un massimo dello 0,35% del prodotto interno lordo (PIL) nominale. Tuttavia, questo margine di manovra si applicava solo al governo federale, mentre i Länder non erano autorizzati a contrarre nuovi debiti. Un’eccezione al freno all’indebitamento, contenuta nell’articolo 115 LF, è prevista in caso di “catastrofi naturali” e di “emergenze straordinarie” che sfuggono al controllo dello Stato: in questi casi il Governo federale può comunque contrarre altro debito con una delibera del Bundestag. Ad esempio, durante la pandemia da Covid 19, il legislatore si è avvalso di questa opportunità e ha contratto nuovo debito per tale “emergenza straordinaria”. 

Con la riforma approvata il 18 marzo 2025 con 512 voti favorevoli e 206 contrari, mentre 15 Deputati non hanno partecipato alla votazione, il Bundestag ha ora deciso che le spese per difesa, protezione civile e servizi di intelligence non sono più soggette al freno all’indebitamento al di sopra di un certo livello: il governo federale può prelevare dal bilancio ordinario spese pari all’1% del prodotto interno lordo nominale per queste aree di competenza, ma ove ritenga di dover spendere di più per rafforzare la propria capacità di difesa, è autorizzato a contrarre nuovi debiti a questo scopo, e il freno all’indebitamento non ostacola queste spese perché la Legge Fondamentale stessa consente questa eccezione grazie all’emendamento appena introdotto.

Inoltre, il Bundestag ha inserito nella Carta costituzionale un fondo speciale separato dal bilancio federale e disponibile per compiti specifici e limitati di 500 miliardi di euro per ulteriori investimenti nelle infrastrutture e per raggiungere la neutralità climatica entro il 2045. A questo scopo è stato creato l’articolo 143h LF, che statuisce che il governo federale può contrarre prestiti per gli scopi indicati nei prossimi dodici anni. Il memorandum esplicativo della legge spiega cosa significa concretamente questa disposizione: solo se il 10% del normale bilancio federale viene speso per investimenti, il fondo speciale può essere utilizzato per ulteriori investimenti, cioè per investimenti aggiuntivi. Dei 500 miliardi, 100 miliardi saranno utilizzati per il Fondo per il clima e la trasformazione (KTF), mentre altri 100 sono a disposizione dei Länder per investimenti nelle loro infrastrutture.

Il freno all’indebitamento si applica anche ai fondi speciali, a meno che non sia stabilito diversamente nella Legge Fondamentale, ma l’articolo 143h LF stabilisce chiaramente che il freno all’indebitamento non si applica più a questa specifica eccezione, rendendo la “neutralità climatica entro il 2045” un obiettivo nazionale. Va sottolineato come questa sia la prima volta che le parole “neutralità climatica entro il 2045” compaiono esplicitamente nella Legge Fondamentale, e negli ultimi giorni si è acceso un intenso dibattito sull’opportunità di dichiarare la “neutralità climatica entro il 2045” un obiettivo nazionale esplicito nel testo della Carta costituzionale. Se così fosse, questa disposizione imporrebbe allo Stato l’obbligo costituzionale di raggiungere questo obiettivo: tuttavia, la formulazione e l’intenzione più volte espressa dai promotori indicano chiaramente che la nuova disposizione si riferisce solo ad uno scopo specifico per l’utilizzo dei fondi.

Per quanto attiene all’obiettivo statale della “protezione del clima”, esso era già disciplinato dalla Legge Fondamentale nell’articolo 20a, che riguarda la “protezione delle basi naturali della vita”. Nella “Sentenza sul clima” del 29 aprile 2021, il Tribunale Costituzionale Federale aveva stabilito che gli obiettivi dell’Accordo sul clima di Parigi hanno valore costituzionale. L’“obiettivo di Parigi” è quello di limitare l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto dei due gradi Celsius e, se possibile, a 1,5 gradi Celsius rispetto ai livelli preindustriali. La sentenza in questione precisa che “l’articolo 20a della Legge Fondamentale obbliga lo Stato a proteggere il clima e mira a raggiungere la neutralità climatica”. La protezione del clima non ha priorità assoluta su tutte le altre incombenze a carico dello Stato, e tuttavia il peso di tale obiettivo continua ad aumentare con il progredire dei cambiamenti climatici.  

Con la riforma costituzionale, il freno all’indebitamento è stato leggermente allentato in un altro punto: secondo le nuove norme, anche i Länder hanno ora un margine di manovra molto limitato nella stesura dei loro bilanci. Mentre in base al freno all’indebitamento del 2009 essi non potevano assumere nuovi debiti, ora possono contrarre prestiti fino allo 0,35% del loro prodotto interno lordo nominale. La regola che prima si applicava al governo federale ora si applica ai Länder.

Resta aperta la domanda se sia possibile intraprendere un’azione legale contro la riforma della Legge Fondamentale appena approvata. Già prima del voto del Bundestag sono stati presentati numerosi ricorsi al Tribunale Costituzionale Federale, riguardanti però solo la questione se il “vecchio” Bundestag fosse autorizzato a prendere decisioni di così ampia portata. Dal punto di vista politico, la questione rimane controversa, ma dal punto di vista giuridico la Corte di Karlsruhe ha risposto espressamente in modo affermativo. Tuttavia, queste decisioni potrebbero essere riviste successivamente se un quarto dei membri del Bundestag, del governo federale o di un governo di un Land dovesse presentare un ricorso contro di esse, principalmente in relazione all’applicazione delle nuove norme. Essendo la riforma stata approvata in tempi molto rapidi, in effetti, potrebbero sorgere contestazioni sull’interpretazione del significato di suoi singoli termini, come pure controversie sul corretto utilizzo dei fondi che la novella mette a disposizione del bilancio pubblico di Bund e Länder.

Andrea De Petris – Ricercatore di diritto comparato, UNINT