Ne parliamo con Paolo Passaglia

L’8 aprile 2026, la Direction interministérielle du numérique (DINUM), l’agenzia responsabile della strategia digitale dello Stato francese, ha organizzato un seminario interministeriale sulla riduzione delle dipendenze digitali extra-europee. Promosso su iniziativa del Primo Ministro, Sébastien Lecornu, e di due ministri competenti – David Amiel (Azione e Conti Pubblici) e Anne Le Hénanff (Intelligenza Artificiale e Digitale) – il seminario ha riunito amministrazioni centrali, enti pubblici e operatori privati. In questa sede la DINUM ha annunciato la propria fuoriuscita dal sistema operativo Windows, prodotto dalla statunitense Microsoft, e la migrazione verso Linux, un sistema operativo open source sviluppato e mantenuto da una comunità globale di programmatori, università e aziende – molte delle quali europee – e non soggetto al controllo di alcuna singola impresa.

È importante precisare la natura dell’iniziativa. Non si tratta di una legge né di un regolamento: il seminario si colloca nel solco di circolari del Primo Ministro già emanate in materia di appalti pubblici digitali e di adozione di strumenti sovrani. Le circolari, nell’ordinamento francese, sono atti di indirizzo interno della pubblica amministrazione, i quali, vincolano i servizi destinatari ma non hanno forza di legge erga omnes. Si è, dunque, in presenza di una decisione di politica amministrativa e non di un atto normativo in senso proprio – una distinzione che, come vedremo, ha rilievo nel valutare la portata effettiva dell’iniziativa.

L’annuncio su Linux non è isolato. Nei mesi precedenti Parigi aveva già imposto ai funzionari pubblici l’abbandono di Microsoft Teams a favore di Visio, piattaforma francese basata sul protocollo open source Jitsi; la Cassa nazionale di assicurazione malattia aveva migrato 80.000 agenti verso strumenti del “socle numérique interministériel” (Tchap, Visio, FranceTransfert); ed era stata annunciata la migrazione della piattaforma nazionale dei dati sanitari verso un’infrastruttura europea entro la fine del 2026. La DINUM coordinerà ora un piano interministeriale di riduzione delle dipendenze, e ciascun ministero sarà tenuto a formalizzare il proprio programma entro l’autunno, su sette assi: postazioni di lavoro, strumenti collaborativi, antivirus, intelligenza artificiale, basi dati, virtualizzazione, apparati di rete.

Il contesto in cui queste decisioni maturano è segnato da un dato strutturale: secondo il Synergy Research Group (2025), tre fornitori statunitensi – Amazon Web Services, Microsoft Azure e Google Cloud – controllano circa il 70% del mercato europeo dei servizi cloud, mentre la quota complessiva dei fornitori europei è scesa sotto il 15%. Sul piano europeo, la Dichiarazione per la sovranità digitale europea sottoscritta a Berlino nel novembre 2025 ha fissato principi generali di autonomia digitale; il Parlamento europeo ha approvato nel gennaio 2026 una risoluzione a larga maggioranza sulla sovranità tecnologica; e la Commissione ha avviato una consultazione pubblica sull’open source, nel quadro di un pacchetto legislativo atteso per il 27 maggio 2026. La decisione francese rappresenta, ad oggi, la traduzione nazionale più avanzata di questo indirizzo.

Per approfondire la portata giuridica e geopolitica di questa vicenda, ne abbiamo discusso con Paolo Passaglia, professore ordinario di Diritto comparato presso l’Università di Pisa, già coordinatore scientifico dell’Area di diritto comparato del Servizio Studi della Corte costituzionale e direttore del Master di II livello in Diritto e Tecnologia dell’Ecosistema Digitale (DiTED), nonché Coordinatore scientifico della Summer School in Law and Geopolitics . Passaglia è autore del recente volume Geopolitica e diritto. Un legame trascurato (FrancoAngeli, 2026) e ha analizzato criticamente la Dichiarazione di Berlino in un saggio che ne evidenzia l’assenza di ancoraggio geopolitico.

Alla luce del caso francese di migrazione da Microsoft a Linux, la sovranità digitale può essere considerata una nuova forma di sovranità statale in senso costituzionale, oppure resta una categoria politico-strategica priva di piena autonomia giuridica?

Nel corso dei secoli, la sovranità ha assunto molteplici forme e contenuti. Ancora oggi, a seconda degli ordinamenti giuridici, il concetto può assumere una coloritura o un’altra: può concretizzarsi nel potere di decisione ultimo (quindi, in definitiva, nel potere costituente) o può riassumere l’insieme degli attributi più caratterizzanti del potere pubblico (donde, ad esempio, la questione mai definitivamente risolta in ordine all’esistenza di una «sovranità condivisa» tra i diversi livelli di governo in un sistema federale).

Fatta questa premessa, mi pare chiaro, però, che quando parliamo di sovranità «digitale» o «energetica» o «alimentare», etc., in realtà si faccia riferimento a qualcosa che ha ben poco a che fare con la sovranità in senso proprio. Il termine sovranità può designare, in questi casi, una possibilità di decidere autonomamente, l’eliminazione di condizionamenti diretti da parte di terzi o magari un’auto-sufficienza: nulla a che vedere, quindi, con il combinarsi di autorità e indipendenza, cioè l’associazione della proiezione interna e di quella esterna della nozione di sovranità che siamo soliti impiegare.

Non vorrei essere troppo negativo, però: se sul piano teorico i dubbi che possono avanzarsi sono molti, in concreto l’evocazione del concetto di sovranità, in riferimento all’ecosistema digitale, può avere la funzione di «drammatizzare» la situazione e, quindi, anche le scelte da operare. E forse di una qualche drammatizzazione abbiamo davvero bisogno per abbandonare la comoda passività che ci ha a lungo caratterizzato.

Per comprendere la portata concreta della scelta francese, è utile chiarire di che cosa si intende quando si parla di sistema operativo e di open source. Un sistema operativo è il software di base che gestisce tutte le risorse di un computer: dalla memoria alla capacità di calcolo, dall’accesso ai dati al funzionamento delle periferiche. Ogni programma utilizzato da un funzionario pubblico – un browser, un foglio di calcolo, un sistema di posta – funziona soltanto perché il sistema operativo lo rende possibile. Cambiare sistema operativo significa dunque sostituire lo strato fondamentale su cui poggia l’intera attività digitale di un’organizzazione.

Windows, prodotto da Microsoft, detiene circa il 70% del mercato desktop europeo (StatCounter, marzo 2026). Il suo utilizzo comporta il pagamento di licenze periodiche, l’accettazione di condizioni contrattuali stabilite unilateralmente dal produttore e una dipendenza strutturale dalla giurisdizione statunitense. Linux, per contro, è un sistema operativo open source: il suo codice sorgente, cioè le istruzioni con cui il software è costruito, può essere letto, modificato e redistribuito da chiunque. Nato nel 1991 da un progetto del finlandese Linus Torvalds, non appartiene a nessuna singola impresa. Adottarlo consente a un’amministrazione di verificare autonomamente il funzionamento del software, adattarlo alle proprie esigenze e sottrarsi alle decisioni commerciali o strategiche di un soggetto estero. È in questo senso che la migrazione annunciata dalla Francia non è un aggiornamento tecnico, ma un atto di politica industriale.

Le strategie europee di “de-americanizzazione” tecnologica possono configurare un modello comune di sovranità digitale oppure riflettono approcci nazionali divergenti incompatibili con un’integrazione giuridica europea?

Riferirsi alla «sovranità digitale» rischia di far percepire come troppo peculiare l’ecosistema digitale: in realtà, quello che vale per le nuove tecnologie vale anche per molti altri aspetti, da quello energetico a quello alimentare fino a quello militare e della sicurezza. In tutti questi casi, il sottrarsi all’abbraccio – invero a tratti soffocante – degli Stati Uniti richiede almeno tanto attivismo quanto realismo. E, allora, su alcuni aspetti i singoli Stati possono impostare una propria politica autonoma, come è il caso di quanto appena fatto dalla Francia; ma se si vuole andare oltre la semplice rivendicazione o, al più, una qualche affermazione di autodeterminazione in un contesto di condizionamenti diffusi, si devono creare le condizioni per dare davvero voce a un soggetto geopolitico sufficientemente forte per tenere testa (o almeno provare a farlo) al gigante statunitense.

Non si tratta di essere più o meno europeisti ovvero più o meno «sovranisti»: si tratta di comprendere che l’alternativa è tra dover accettare le imposizioni che vengono dall’altra riva dell’Atlantico (con, al limite, qualche margine di libertà) e il contribuire a creare una strategia veramente autoctona che agisca secondo principi condivisi a livello continentale.

Tutti gli Stati europei possono muoversi, e molti lo hanno fatto. Ma il loro margine di manovra si restringe dopo pochi passi, se non si inserisce in un contesto continentale.

Possiamo affermare che il tentativo di ridurre la dipendenza dalla piattaforma americana segnali una crisi della globalizzazione giuridica del digitale e un ritorno a logiche di sovranità “territoriale”?

Rovescerei, in parte, i termini del discorso: il tentativo di ridurre la dipendenza dalla piattaforma americana, più che un segnale di crisi, è un tentativo di risposta a una crisi ormai conclamata. Una crisi che non riguarda il digitale, o meglio che non riguarda solo il digitale, perché è molto più ampia e profonda, nella misura in cui attiene ad alcuni dei fondamenti stessi della cultura giuridica occidentale, a sua volta matrice di una globalizzazione giuridica di cui si è molto discusso e che si è dato forse un po’ ingenuamente come acquisita o comunque in via di consolidamento.

Se i sistemi europei vengono bollati, dal Vicepresidente statunitense, come anti-democratici nel momento in cui estendono all’ecosistema digitale una delle basi delle loro democrazie, e cioè la ricerca di una garanzia delle condizioni di fondo a presidio della correttezza del dibattito pubblico, ciò che emerge è semplicemente l’incomunicabilità dei rispettivi sistemi valoriali.

Poiché le piattaforme online sono una componente ormai irrinunciabile del dibattito pubblico, poiché le nuove tecnologie pervadono la vita di ognuno di noi e la quasi integralità dei nostri rapporti sociali, è inevitabile che si cerchi di predisporre argini contro l’imposizione di visioni del mondo che si ritengano incompatibili con quelle che ci sono proprie. Altrimenti detto, prima di farsi disegnare il modello di democrazia dalla Casa Bianca, è più che normale che a livello europeo si cerchi di salvaguardare il proprio modello di democrazia.

Probabilmente questo significa tornare a «logiche di sovranità “territoriale”», ma è indubbio che questo ritorno si produca soltanto dopo aver constatato lo sgretolamento della globalizzazione giuridica digitale.

L’adozione di soluzioni open source (come Linux) può essere letta come scelta tecnica o come strumento di politica pubblica volto a riaffermare controllo normativo e indipendenza decisionale dello Stato?

La soluzione di sostituire Microsoft con Linux nel settore pubblico francese si inserisce in un contesto più ampio, che di recente ha visto, ad esempio, passare il settore pubblico tedesco dalla suite MS Office a LibreOffice. La stessa Francia, in precedenza, aveva già sostituito, sempre per il settore pubblico, la suite MS Office con LaSuite. Tutte queste innovazioni e le molte altre del medesimo segno rintracciabili in Europa possono essere ricondotte a una tendenza di fondo, che non definirei alla stregua di un vero e proprio disegno, perché mi pare che le iniziative siano ancora prive di un qualche apprezzabile coordinamento.

A fondare questa tendenza è soprattutto l’esigenza di non sentirsi troppo dipendenti da scelte altrui, che da sempre sono state percepite come difficilmente condizionabili, ma che di recente sono divenute anche imprevedibili. Da ciò è emersa una esigenza di controllo, tale da porre le basi per una autonomia decisionale degli Stati europei.

Quanto le scelte operate siano efficaci per raggiungere l’obiettivo perseguito credo che soltanto il tempo potrà dirlo; e molto dipenderà da quanto le scelte finora isolatamente compiute vengano ricondotte a un disegno comune, nel quale le competenze tecnologiche europee possano essere messe in condizione di svilupparsi nel modo più adeguato, attraverso un coordinamento efficiente e con il sostegno convinto – almeno – del settore pubblico nelle sue diverse estrinsecazioni.

In questa logica, le soluzioni open source sono essenziali, perché sono le uniche che davvero permettono una messa in rete delle competenze, ciò che annulla o comunque limita fortemente le rendite di posizione di cui hanno a lungo goduto e di cui stanno ancora largamente godendo i software proprietari.

In buona sostanza, l’alternativa che pone la domanda dovrebbe, a mio avviso, essere sciolta nel senso che il ricorso all’open source è, allo stesso tempo, una scelta tecnica per l’immediato e, nel medio periodo, uno strumento di normalizzazione delle soluzioni tecnologiche, a tutto vantaggio di una loro proficua gestione da parte del decisore pubblico.

Se il controllo delle infrastrutture digitali è oggi paragonabile al controllo delle risorse strategiche del passato, come cambia il rapporto tra diritto e potere nella prospettiva della geopolitica digitale? Il diritto riesce ancora a governare questi processi o li rincorre?

Prima di lasciare spazio alla risposta del Professore Passaglia, è utile richiamare alcune cifre che danno la misura del problema. Secondo un’analisi della società svizzera Proton (2025), oltre il 74% delle società europee quotate in borsa dipende da servizi tecnologici con sede negli Stati Uniti per le proprie comunicazioni. In Italia la quota è del 69%, il che significa che circa due società italiane quotate su tre utilizzano servizi forniti da imprese statunitensi. La dipendenza attraversa ogni livello dell’ecosistema digitale: dai sistemi operativi al cloud, dal software collaborativo all’intelligenza artificiale. ChatGPT, prodotto dalla statunitense OpenAI, è utilizzato da oltre l’80% degli utenti europei di chatbot IA. Microsoft 365 è lo standard de facto nelle pubbliche amministrazioni europee, comprese le istituzioni dell’Unione. Non si tratta, dunque, di un singolo punto di vulnerabilità, ma di una dipendenza che pervade l’intera catena del valore digitale.

La rivoluzione digitale ha contribuito in maniera determinante a sfaldare le certezze proprie dei giuristi di civil law, ma in buona misura anche di common law. Il rapporto tra diritto e potere è andato rapidamente erodendosi fino a spezzarsi, perché nell’ecosistema digitale il potere non è stato inquadrato dal diritto, ma semmai dal know-how tecnologico, che ha condizionato il decisore politico fino a rendere il diritto che esso ha espresso una formalizzazione di rapporti già emersi e consolidatisi. Del resto, il diritto, per lungo tempo, ha avuto lo stigma di uno strumento di censura con cui i poteri pubblici volevano irreggimentare «the New Home of Mind», per dirla con John Perry Barlow.

Il diritto è stato quindi dapprima escluso dalla regolamentazione di vasti ambiti delle nuove tecnologie; poi, quando è intervenuto, si è trovato a dover regolare una realtà già strutturatasi sulla base della logica del fatto compiuto. Il ritardo nella partenza è diventato una zavorra pesantissima nella rincorsa verso la disciplina di settori che erano divenuti essenziali per la società e per la vita di ciascuno, ben al di là dell’idea primigenia della «nuova casa della mente».

In fondo, siamo ancora in questo contesto. Il diritto fa ancora molta fatica a imporsi e, quando lo fa, necessita di tempo, sovente di compromessi e quasi sempre di opzioni in favore di soluzioni sub-ottimali. Non credo che sia un caso, ad esempio, se l’adozione del regolamento sulla protezione dei dati del 2016 dell’Unione europea sia intervenuta solo a seguito di un iter lungo quasi quattro anni e mezzo.

Nel quadro di queste difficoltà strutturali sono emerse le difficoltà congiunturali dovute alle incertezze e al venir meno dei pochi fattori di stabilità, quali potevano essere le aperture alla collaborazione contro la disinformazione espresse a più riprese dalle grandi piattaforme. Di fronte a questo, si sono avute rivendicazioni tanto altisonanti quanto, in fin dei conti, piuttosto sterili, di un potere che gli Stati hanno perso da anni (se mai lo hanno avuto): si pensi alla Dichiarazione per la Sovranità Digitale Europea del novembre 2025. Si sono avute, però, anche iniziative di respiro molto meno ampio, ma di efficacia senz’altro più concreta: il passaggio a Linux di cui si discorreva è uno degli esempi.

Questo secondo tipo di reazioni rappresenta un modo attraverso il quale si cerca di restituire autorità (e forse anche autorevolezza) alle scelte dei titolari del potere e quindi altresì al diritto da essi prodotto.

Una volta compreso che gli equilibri geopolitici globali passano anche – anzi, sono pesantemente influenzati – dai margini decisionali che i vari attori hanno in materia di nuove tecnologie, la ricerca di una nuova saldatura diritto/potere è, per un verso, una rivendicazione del ruolo che intendono giocare gli attori che la propongono e, per l’altro, un’indicazione forte del tipo di ruolo che essi intendono giocare.

Intervista a cura di Vanni Nicolì

Contesto e approfondimenti a cura di Alessio Zattolo

GEODI – Geopolitics, Law and Data Intelligence